Intervención Armada en Defensa de Nacionales: Legalidad y Soberanía
El gran tabú: La prohibición del uso de la fuerza
Mire, vamos a empezar por el principio, porque uno se cansa de escuchar debates que arrancan del medio. El punto de partida, la piedra angular de todo este edificio que llamamos Derecho Internacional Público, es la prohibición del uso de la fuerza. No es una sugerencia. No es una recomendación de buena conducta. Es el Artículo 2, párrafo 4, de la Carta de las Naciones Unidas. Y está ahí por una razón muy simple: para que no nos matemos entre todos con la excusa de tener razón. Es el intento, a veces patético, a veces sublime, de reemplazar la ley de la selva por la ley de los hombres. O de los Estados, que para el caso es lo mismo. Un Estado no puede, simple y sencillamente, usar la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de otro. Punto. Cualquier discusión seria sobre este tema tiene que partir de esta base inexpugnable. El que le diga lo contrario, o no entiende nada, o le quiere vender un buzón.
Ahora bien, sobre esa base de granito puro, empiezan a aparecer las fisuras, las grietas, las interpretaciones forzadas. Porque el derecho, y sobre todo el internacional, es un campo de batalla semántico. Y una de las excusas más nobles, más conmovedoras, es la de proteger a los propios ciudadanos cuando están en peligro en el extranjero. ¿A quién no le parece justo? Es un argumento que vende, que llega al corazón de la gente. Un Estado que cuida a los suyos, que no los abandona a su suerte en un país hostil. Suena impecable. El problema es que esta narrativa, tan potente, choca de frente con el otro pilar del sistema: la soberanía estatal. El Artículo 2, párrafo 1, dice que la organización se basa en la igualdad soberana de todos sus miembros. Esto significa que cada Estado es dueño y señor dentro de sus fronteras. Y que otro Estado venga, con sus ejércitos, a «rescatar» gente sin su permiso… bueno, eso es un ataque directo a su soberanía. Es dinamitar el principio mismo de la no intervención.
Así que acá tenemos el nudo del problema. Un choque de trenes entre dos principios que parecen igualmente válidos. Por un lado, el deber de un Estado de proteger a sus nacionales, una obligación que emana de la propia naturaleza del vínculo de nacionalidad. Por el otro, la prohibición sagrada de usar la fuerza y el respeto a la soberanía del Estado territorial, que es el que tiene, en principio, la jurisdicción y la responsabilidad de proteger a todas las personas en su territorio, sean nacionales o extranjeras. La cuestión no es si se puede discutir la legalidad de la intervención; la cuestión es que, partiendo de una prohibición general, se debe analizar con un escepticismo casi quirúrgico cualquier supuesta excepción. Porque la historia nos ha enseñado, a los golpes, que detrás de cada «intervención humanitaria» o «misión de rescate» puede esconderse una pila de intereses geopolíticos que tienen muy poco de humanitarios.
El Estado territorial, donde se encuentran estos ciudadanos en supuesto peligro, tiene el deber de protegerlos. La discusión empieza cuando se alega que ese Estado no puede o, peor aún, no quiere cumplir con esa obligación. ¿Quién decide si no puede o no quiere? ¿El Estado que va a intervenir? Es como ser juez y parte. La subjetividad es total y, por lo general, la evaluación de la «incapacidad» o «falta de voluntad» del otro se ajusta como un guante a la conveniencia del que tiene los misiles listos. Es una puerta que, una vez abierta, es muy difícil de cerrar. Se transforma en un cheque en blanco para que las potencias hagan y deshagan a su antojo en los patios traseros de otros, siempre, claro está, con la bandera de los derechos humanos y la protección de sus pobres e indefensos ciudadanos. Es una retórica poderosa, y por eso mismo, peligrosísima.
Legítima Defensa y Otros Cuentos: Las Justificaciones Legales
Cuando un Estado decide que va a intervenir, necesita un ropaje legal. No puede decir simplemente «voy porque tengo más poder». Bueno, a veces sí, pero por lo general intentan construir un argumento. Y el principal clavo ardiendo al que se aferran es la legítima defensa, consagrada en el Artículo 51 de la Carta. Este artículo es la gran, la única excepción explícita a la prohibición del uso de la fuerza. Dice que ninguna disposición de la Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas. La clave está ahí: «ataque armado». La interpretación tradicional, la que uno estudió en la facultad y la que la Corte Internacional de Justicia ha sostenido en fallos históricos, es que se refiere a una agresión militar de cierta escala y efectos contra el territorio del Estado. Un ataque a una embajada, una invasión, el bombardeo de una ciudad.
Pero, ¿y un ataque contra ciudadanos en el extranjero? Acá es donde la cosa se pone turbia. Los que defienden la legalidad de estas intervenciones proponen una interpretación extensiva. Dicen que un ataque contra nacionales es, en esencia, un ataque contra el propio Estado. Una extensión de la soberanía. Es un argumento… creativo. No está en la letra de la Carta, desde luego. Es doctrina, es práctica de ciertos Estados, pero no es derecho positivo consolidado. Para que esta tesis se sostenga, se suelen exigir una serie de condiciones, famosamente articuladas en el viejo caso *Caroline* del siglo XIX, mucho antes de la ONU. Se habla de una necesidad de legítima defensa que sea instantánea, abrumadora, que no deje elección de medios ni momento para la deliberación. Y además, la acción tomada no debe ser irrazonable o excesiva, es decir, debe ser proporcional. En los papeles suena lógico. El problema es que en la práctica del siglo XXI, estos requisitos se estiran como chicle.
Pensemos en los precedentes. La operación de Israel en Entebbe en 1976 es el caso de manual que todos citan. Un avión secuestrado, ciudadanos israelíes retenidos con la aparente connivencia del gobierno de Uganda. Israel intervino, rescató a los rehenes y se fue. Muchos en su momento lo aplaudieron como un acto audaz y justo. Legalmente, sin embargo, fue y sigue siendo un quilombo. Fue una violación flagrante de la soberanía de Uganda. ¿Había un «ataque armado» en el sentido del Artículo 51? Difícil de sostener. ¿Era la única opción? Quizás. Lo que demuestra Entebbe es que a veces, la comunidad internacional está dispuesta a mirar para otro lado si el resultado parece justo y el que interviene se retira rápido. Pero un precedente no hace ley, y menos cuando lo sientan Estados con capacidad militar para imponer su voluntad. Estados Unidos ha usado este argumento para justificar intervenciones en Granada, en Panamá… la lista es larga. Y en cada caso, la defensa de los nacionales era la punta del iceberg de una agenda política mucho más compleja.
El otro requisito que se invoca es que el Estado territorial sea «incapaz o no esté dispuesto» (unwilling or unable) a proteger a los extranjeros. De nuevo, una fórmula subjetiva y peligrosa. ¿Quién lo determina? El que interviene. ¿Con qué pruebas? Con las que él mismo presenta. Es un mecanismo que invita al abuso. El Estado territorial puede estar haciendo esfuerzos genuinos, puede estar negociando, puede tener su propia estrategia, pero si al Estado poderoso de turno no le gusta el ritmo o el método, puede declarar que es «incapaz» y darse luz verde para actuar. Se convierte en una profecía autocumplida. La realidad es que la figura de la legítima defensa para proteger nacionales es una zona gris, una doctrina controvertida que se apoya más en la práctica de un puñado de Estados poderosos que en un consenso jurídico global. Para la mayoría del mundo, sigue siendo una violación de la Carta, por más que se la vista de seda.
La Doctrina de la «Responsabilidad de Proteger» (R2P): ¿Un Caballo de Troya?
Y cuando el argumento de la legítima defensa parece demasiado forzado, en los últimos veinte años apareció un nuevo concepto en escena: la Responsabilidad de Proteger, o R2P como le dicen los que andan apurados. Nació con las mejores intenciones después de las masacres de Ruanda y Srebrenica, donde la comunidad internacional falló estrepitosamente. La idea, en su formulación original, es bastante sensata. Se estructura en tres pilares. Pilar Uno: Cada Estado tiene la responsabilidad primordial de proteger a sus poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad. Hasta acá, impecable. Es la soberanía como responsabilidad.
Pilar Dos: La comunidad internacional tiene la responsabilidad de alentar y ayudar a los Estados a ejercer esta responsabilidad. Cooperación, asistencia técnica, diplomacia preventiva. Todo muy loable. El problema, como siempre, viene con el Pilar Tres: Si un Estado está manifiestamente fallando en su responsabilidad de proteger, la comunidad internacional debe estar preparada para tomar medidas colectivas, de manera oportuna y decisiva, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Y acá está la trampa: «de conformidad con la Carta». Eso significa, para una intervención militar, una autorización del Consejo de Seguridad. No es una licencia para que cualquier país, por su cuenta, decida que otro está fallando y lo invada.
La R2P, entonces, no es una justificación para la intervención unilateral. Es todo lo contrario: es un marco para la acción colectiva y autorizada. Sin embargo, en el discurso político, la R2P a menudo se confunde, deliberadamente, con la vieja «intervención humanitaria» y con la protección de nacionales. Se mezclan todos los tantos para crear una justificación más robusta. Se empieza hablando del peligro que corren los propios ciudadanos, se sigue con la incapacidad del Estado local y se remata con una invocación grandilocuente a la «responsabilidad de la comunidad internacional», como si el Estado interventor fuera el brazo ejecutor de una voluntad universal. El caso de la intervención en Libia en 2011 es el ejemplo perfecto. Se obtuvo una resolución del Consejo de Seguridad para establecer una zona de exclusión aérea y proteger a los civiles, invocando la R2P. Pero la operación de la OTAN fue mucho más allá, hasta el punto de facilitar un cambio de régimen. Esto generó una desconfianza enorme, especialmente en Rusia y China, que sintieron que se había usado la R2P como un caballo de Troya para objetivos geopolíticos. El resultado es que hoy, obtener una resolución similar es prácticamente imposible. La doctrina quedó herida, quizás de muerte, por su propio abuso.
Es fundamental no confundir los tantos. La protección de nacionales es un argumento de un Estado en defensa de *sus* ciudadanos. La R2P es un concepto mucho más amplio sobre la protección de *todas* las poblaciones frente a crímenes atroces. La primera se basa en el vínculo de nacionalidad; la segunda, en la humanidad compartida. Son distintas. Pero un Estado que quiere intervenir va a usar cualquier herramienta retórica a su alcance. Va a construir un auto judicial, un relato, que combine elementos de legítima defensa, la urgencia de un rescate y la nobleza de la R2P, creando una ensalada argumental que, si bien es jurídicamente débil en cada una de sus partes, puede ser políticamente muy efectiva. Es el arte de la guerra jurídica: no se trata de tener la razón según los libros, sino de construir una realidad donde tus acciones parezcan inevitables y justas.
Consejos de Trinchera y la Realidad en Tribunales
Después de tantos años en esto, uno deja de creer en soluciones mágicas y empieza a pensar en estrategias. Hablemos claro, como si estuviéramos en una consulta, sin los adornos académicos. Supongamos que usted representa al Estado en cuyo territorio se está gestando una de estas intervenciones. ¿Qué hace? Primero, documente todo. Cada esfuerzo, cada llamada, cada despliegue policial para proteger a esos extranjeros. Necesita construir la prueba de que usted *no* es «incapaz» ni «no está dispuesto». El silencio o la inacción son la mejor excusa para el que quiere agredir. Segundo, vaya al Consejo de Seguridad y a la Asamblea General inmediatamente. Haga ruido. Use la diplomacia del megáfono. Denuncie la amenaza a la paz y la seguridad. Aunque sepa que un veto puede bloquear cualquier acción, el costo político para el interventor aumenta. Tercero, en el plano legal, aférrese a la ortodoxia de la Carta. Soberanía, no intervención, prohibición del uso de la fuerza. La ley está, en principio, de su lado. Si el caso alguna vez llega a una instancia como la Corte Internacional de Justicia, sus argumentos son los más sólidos. Hay un famoso fallo sobre un país centroamericano y una superpotencia que dejó bien claro que financiar y entrenar a la contra no es precisamente una visita de cortesía y que la legítima defensa colectiva no se puede invocar así como así. La CIJ es, por lo general, muy estricta y formalista con el Artículo 2(4). Es su mejor trinchera legal.
Ahora, demos vuelta la tortilla. Usted asesora al Estado que quiere intervenir. El cálculo es otro. Es más cínico, más político. Primero, construya la narrativa. Antes que los soldados, mande a los medios. Inunde el espacio informativo con imágenes de sus ciudadanos en peligro, con testimonios desgarradores, con «expertos» que expliquen por qué el gobierno local es un desastre o un cómplice. Segundo, actúe rápido y con contundencia. Cree un hecho consumado. Una operación de rescate rápida, un *fait accompli*, es más difícil de condenar que una ocupación prolongada. Entre, saque a su gente y váyase. La condena será menor. Tercero, mezcle las justificaciones. No se case con una sola. Hable de legítima defensa, pero también de necesidad humanitaria. Insinúe que el Estado local está al borde de cometer atrocidades y que usted actúa por responsabilidad. Lance una red de argumentos para que sus oponentes no sepan a cuál responder. Y cuarto, y esto es lo más importante, mida el costo político. ¿Quiénes son sus aliados? ¿Quiénes lo van a vetar en el Consejo? ¿Puede aguantar la presión diplomática? La legalidad es una consideración más, pero para un Estado poderoso, rara vez es la decisiva. El veto en el Consejo de Seguridad es el escudo definitivo contra cualquier consecuencia jurídica vinculante. Es la dura realidad del sistema.
¿Y por casa cómo andamos? La jurisprudencia argentina tiene sus particularidades. Nuestra Constitución, con la reforma del 94, le dio jerarquía constitucional a una serie de tratados de derechos humanos (Art. 75 inc. 22). Esto crea una «sensibilidad social», como les gusta decir a algunos jueces, muy marcada. Hay una vocación por la protección de la persona humana que es innegable. Uno podría pensar que esto nos haría más proclives a aceptar intervenciones con fines humanitarios. Pero al mismo tiempo, nuestra historia está plagada de intervenciones extranjeras y de defensas acérrimas del principio de no intervención. Somos, por historia y por derecho, muy celosos de la soberanía. Esta dualidad es fascinante. Un tribunal argentino, enfrentado a un caso así, probablemente se encontraría en una encrucijada. Por un lado, la letra fría de la Constitución que habla de afianzar las relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras y de conformar al «derecho de gentes». Por otro, esa cultura jurídica pro-derechos humanos. Mi instinto me dice que primaría la prudencia y el respeto a la soberanía, la interpretación estricta de la Carta de la ONU, pero nunca se sabe. El derecho, al final, lo interpretan personas.
La conclusión de todo esto es bastante desoladora, si uno es un idealista. Y a mi edad, el idealismo ya se me curó. El derecho internacional sobre el uso de la fuerza no es un código penal preciso. Es un campo de tensiones, un conjunto de normas que los Estados manipulan según su poder y su interés. La prohibición del uso de la fuerza es la norma fundamental, sí. Pero las excepciones, reales o inventadas, son la arena donde se juega el verdadero partido del poder global. La protección de nacionales es, quizás, la más potente de las justificaciones no escritas, porque apela a un sentimiento básico. Pero es una excusa que ha servido para encubrir agresiones y violaciones flagrantes del derecho. Al final del día, los papeles, los tratados, los fallos, dicen una cosa. Y los misiles, los intereses económicos y las ambiciones geopolíticas, a menudo, dicen otra. El trabajo de uno, el trabajo del abogado que cree en esto, es intentar, con las herramientas que tenemos, que los papeles, de vez en cuando, le ganen la pulseada a los misiles. No es mucho, pero es lo que hay.
