Cooperación en Pandemias: Tensión entre Soberanía y Salud Global
El espejismo de la cooperación global
Mire, uno escucha hablar de la falta de cooperación entre Estados durante una pandemia y se imagina una especie de rebeldía generalizada, como si los países decidieran de un día para el otro ignorar las reglas. Pero la realidad, esa que uno ve en los pasillos de tribunales y en la letra chica de los tratados, es bastante más irónica. El problema no es tanto que los Estados violen el Reglamento Sanitario Internacional, el famoso RSI. El problema es que el RSI, en su propia concepción, les da la excusa perfecta para no cooperar. Es un diseño perverso, si me pregunta. Porque claro, el texto está lleno de obligaciones de notificar, de compartir información, de no aplicar medidas excesivas que restrinjan el comercio y los viajes… palabras hermosas. Pero después, casi como una nota al pie con la importancia de un titular, aparece el Artículo 3: ‘La aplicación del presente Reglamento se basará en el pleno respeto de la dignidad, los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas… y será compatible con la Carta de las Naciones Unidas y el derecho internacional’. Y acá está la trampa. Porque dentro de ese ‘derecho internacional’ vive, respira y golea por escándalo el principio de soberanía estatal. Entonces, el mismo instrumento que te pide que abras tus fronteras y compartas tus datos, te recuerda que sos soberano para decidir, en última instancia, qué es lo mejor para tu población. Es una contradicción con patas. Una invitación al caos. Cuando la crisis aprieta, ¿qué cree que pesa más en la balanza de un presidente? ¿Una recomendación de la OMS o la presión de cerrar todo para dar una sensación de control? La respuesta es obvia. Y no es una violación flagrante, es una ‘interpretación’ del Reglamento a la luz de las ‘prerrogativas soberanas’. Un eufemismo fantástico para decir ‘hago lo que se me canta’. El sistema está construido sobre una ficción: la de una comunidad internacional de iguales que colaboran por un bien común. En la práctica, es una carrera de sálvese quien pueda, donde cada uno usa las reglas del juego a su favor. Y el RSI, con su deferencia a la soberanía, es el reglamento perfecto para esa carrera.
Y la OMS, la Organización Mundial de la Salud, queda en el medio, pobre. Actúa como una especie de director de orquesta sin batuta y con músicos que no leen la partitura. Emite recomendaciones, declara emergencias de salud pública de importancia internacional –las famosas ESPII–, pero no tiene poder de coerción. No puede sancionar a un Estado por cerrar sus fronteras de manera desproporcionada o por acaparar vacunas. Su poder es, en el mejor de los casos, un poder de persuasión, de exposición. Puede señalar con el dedo, avergonzar públicamente. Pero en una crisis donde la gente se muere, la vergüenza internacional cotiza bajo. Los Estados aprendieron a jugar este juego. Informan tarde, informan poco, maquillan las cifras. Total, ¿cuál es la consecuencia real? Una nota de prensa, un llamado de atención. Mientras tanto, ya compraron tiempo, ya aseguraron sus recursos. Es un cálculo frío, estratégico. Y funciona. La cooperación se vuelve un artículo de lujo, algo para los tiempos de paz. Cuando las papas queman, la soberanía es un refugio cálido y seguro. Así que el punto de partida de toda esta discusión no debería ser por qué los Estados no cooperan. La pregunta correcta es: ¿cómo es posible que hayamos diseñado un sistema que, en el fondo, legitima esa falta de cooperación? Es un sistema que depende de la buena fe, y en las relaciones internacionales, la buena fe es el recurso más escaso de todos.
Las herramientas que tenemos… y las que no
Frente a este panorama, uno se pregunta, bueno, ¿y qué hacemos? ¿Qué armas legales tenemos en la trinchera? Y acá la cosa se pone interesante, sobre todo cuando bajamos del plano etéreo del derecho internacional al barro del derecho interno. Porque los tratados internacionales, para tener efecto acá, en nuestro país, tienen que pasar por el filtro de nuestro sistema jurídico. El RSI es un tratado, sí. Y como tal, según nuestra Constitución, tiene una jerarquía superior a las leyes. Eso dice el Artículo 75, inciso 22. Pero no todos los tratados son iguales. Los de derechos humanos tienen rango constitucional, son la carta más alta. El RSI no juega en esa liga. Es supralegal, pero infraconstitucional. ¿Qué significa esto en criollo? Que si una medida de gobierno, digamos, un cierre de fronteras, se justifica en la protección de la salud pública (un derecho constitucional) y en el ejercicio de la soberanía (un principio constitucional), el argumento de que esa medida ‘viola el RSI’ pierde fuerza. Es una pelea de un peso mediano contra dos pesos pesados. El juez se encuentra en una encrucijada. Por un lado, tiene el ‘control de convencionalidad’, esa obligación que tienen los jueces locales de asegurarse que las leyes y actos del gobierno sean compatibles con los tratados internacionales que firmamos. Una doctrina hermosa, que nos acerca al mundo. Pero por otro lado, tiene la realidad política, la emergencia, el ‘interés nacional’. Y la Corte Suprema nuestra ha sido… digamos… zigzagueante en su relación con el derecho internacional. A veces lo abraza con un fervor casi militante, y otras veces le recuerda a las cortes internacionales que acá, la última palabra, la tiene ella. Es un diálogo de sordos a veces, un ida y vuelta donde se miden fuerzas. Uno recuerda ciertos fallos donde la Corte le dijo a la Corte Interamericana, con mucha diplomacia, que sus sentencias se acatan pero no se ejecutan de cualquier manera. Esa tensión se replica en todos los niveles. Un juez de primera instancia no va a declarar la inconstitucionalidad de un decreto de necesidad y urgencia que cierra el país basándose únicamente en el RSI. No tiene el peso político ni jurídico para hacerlo. Necesita algo más.
La ‘sensibilidad social’ como último recurso
Y ese ‘algo más’ es, curiosamente, nuestro propio derecho interno, con su particular ‘sensibilidad social’. A ver si me explico. Mientras el derecho internacional se muestra impotente para forzar la cooperación entre Estados, nuestros tribunales, a nivel individual, a menudo actúan como un contrapeso inesperado. Y lo hacen a través de una herramienta formidable: la acción de amparo. El amparo de salud es un clásico nacional. Alguien necesita un medicamento carísimo, la obra social se lo niega, y en cuestión de días, con un ‘auto judicial’ firmado a las apuradas, un juez le ordena a la prepaga o al Estado que cubra el tratamiento. ¿Por qué? Porque el derecho a la salud, en nuestra Constitución y en los tratados de derechos humanos que sí tienen rango constitucional, es sagrado. Los jueces acá tienen una tradición de proteger al más vulnerable frente al sistema. Durante la pandemia, vimos esta lógica en acción, pero a otra escala. Ciudadanos varados en el exterior que presentaban amparos para poder volver. Médicos que pedían equipos de protección. Familias que reclamaban por el derecho a despedir a sus muertos. En estos casos, el argumento no era ‘el Estado está violando el RSI’. El argumento era mucho más potente, más cercano: ‘El Estado está violando mi derecho a la salud, mi derecho a la vida, mi derecho a la familia’. Y ahí sí, el juez tiene de dónde agarrarse. Usa los tratados de derechos humanos, que son Constitución misma, y obliga al Estado a actuar. Es una solución de parche, claro. Es un litigio individual, una respuesta a un caso concreto. No cambia la política de Estado ni obliga a los países a cooperar en la escena global. Pero salva a la persona. Resuelve la urgencia. Es la justicia del caso a caso, que no arregla el sistema, pero evita que el sistema te devore. Es una forma de resistencia jurídica que nace de la desesperación y se apoya en esa fibra sensible de nuestros tribunales. A veces funciona, a veces no. Pero es la única herramienta real que tiene el ciudadano de a pie cuando la gran maquinaria de la soberanía estatal le pasa por encima.
Consejos de trinchera para una partida desigual
Entonces, si tuviera que dar un consejo de trinchera, uno de esos que no salen en los libros de texto, diría esto: hay que saber elegir las batallas y, sobre todo, las armas. Si sos un particular, una ONG, un grupo de afectados por una medida estatal en una pandemia, no gastes pólvora en chimangos. El argumento del derecho internacional público, del RSI, de la cooperación global, es para un paper académico, para un congreso en Ginebra. En el juzgado de turno, te van a mirar con cara de ‘¿y?’. Tu arma es el derecho a la salud, el derecho a la vida, la protección de la familia, el derecho a entrar y salir del territorio. Derechos fundamentales, con nombre y apellido, consagrados en nuestra Constitución Nacional. El amparo es tu vía, y el argumento es personal, es urgente, es humano. ‘Esta medida arbitraria me está destruyendo la vida’. Eso lo entiende cualquier juez. Es ir a lo concreto, al daño tangible. Dejar de lado la discusión macro, que es una discusión perdida de antemano para un individuo, y centrarse en la violación de derechos fundamentales. Porque ahí, el Estado tiene que dar explicaciones muy, muy sólidas para justificar su accionar. Ya no alcanza con decir ‘emergencia sanitaria’. Tiene que demostrar que la medida es proporcionada, que no hay alternativas menos lesivas. Es una carga probatoria pesada, incluso para el Estado. Para el abogado del Estado, el consejo es el inverso. La estrategia es llevar la discusión al plano de lo abstracto. Hablar de soberanía, de la facultad no revisable de los poderes políticos para definir una emergencia, de la salud pública como un bien colectivo que está por encima de los derechos individuales. Es invocar la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables, un clásico para sacarse de encima a los jueces curiosos. Es transformar un drama humano en un problema de administración general. Es un juego de espejos. El particular intenta mostrarle al juez un rostro, una historia, un sufrimiento. El Estado intenta mostrarle una estadística, un decreto, un principio de autoridad. ¿Quién gana? Depende. Depende del juez, del momento político, de la presión mediática. Es una partida desigual, siempre. Pero conocer el tablero es el primer paso para no perder antes de empezar. Al final del día, uno vuelve a la misma conclusión, con un poco más de canas y de hastío. El derecho internacional es un conjunto de aspiraciones nobles que se estrellan contra el muro de la realidad. Y la realidad es que el poder, el poder soberano del Estado, sigue siendo la fuerza dominante en el tablero mundial. La salud global es un objetivo, sí. Pero la soberanía es un instinto. Y en una crisis, los instintos siempre ganan. Es lo que hay. De verdad, es lo que hay. Y nuestro trabajo es litigar en las grietas de ese sistema, tratando de rescatar algún derecho, alguna persona, de entre los escombros. Es agotador. Pero alguien tiene que hacerlo.
