Deferenc_ia Judicial: Límites al Control de Constitucionalidad
Una distinción elemental, convenientemente olvidada
Resulta fascinante, en un sentido casi académico, observar la frecuencia con la que se amalgaman dos conceptos jurídicos que habitan en universos distintos: la deferencia judicial hacia el legislador y la presunción de validez que cobija a los actos de la administración. Una confusión de manual, tan extendida que casi adquiere la pátina de una verdad revelada, a pesar de ser un error conceptual de base. Corregir esta premisa no es un ejercicio de purismo, es una necesidad para comprender la dinámica real del control de poder en nuestro sistema republicano.
El fundamento de todo, como siempre, reposa en la trillada pero indispensable doctrina de la separación de poderes. El Poder Judicial, en su rol de custodio de la supremacía constitucional (Art. 31 CN), ejerce el control de constitucionalidad. Sin embargo, este control no lo convierte en un «superpoder» con derecho a veto sobre las políticas públicas decididas por los representantes del pueblo. Aquí es donde entra a jugar la noción de deferencia hacia el legislativo. No se trata de una capitulación ni de una muestra de timidez judicial. Es, en esencia, un principio de autolimitación (judicial self-restraint) por el cual los jueces reconocen la legitimidad democrática del Congreso para diseñar las leyes que considere más convenientes para el bien común.
La Corte Suprema ha sostenido, con una constancia admirable, que el control judicial no puede versar sobre el «acierto o la conveniencia» de las soluciones legislativas. La pregunta del juez no es «¿es esta la mejor ley posible?», sino «¿es esta ley compatible con la Constitución?». El estándar es el de razonabilidad, consagrado en el artículo 28 de nuestra Constitución Nacional, que prohíbe a los principios, garantías y derechos reconocidos ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio. Una ley no es inconstitucional por ser mala, sino por ser irrazonable, es decir, por exhibir una desproporción grosera entre los medios que elige y los fines que persigue, o por vulnerar de forma palmaria un derecho fundamental. Esta deferencia, por tanto, tiene un límite claro: la Constitución misma. Cuando una ley cruza esa línea, la deferencia se desvanece y el deber del juez es declararla inválida para el caso concreto.
La presunción de legitimidad: ¿Un cheque en blanco para la Administración?
Ahora, cambiemos de escenario. Salimos del palacio legislativo y entramos en las oficinas de la Administración Pública. Aquí rige otro principio, con una lógica y un origen completamente diferentes: la presunción de validez (o legitimidad) de los actos administrativos. Este principio, pilar del derecho administrativo y recogido en nuestra Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549, establece que todo acto emanado de un órgano estatal (un decreto, una resolución, una multa) se presume emitido conforme a derecho y, por ende, es válido y de cumplimiento obligatorio.
A primera vista, parece un escudo formidable para el poder. Y lo es, pero su finalidad no es consagrar la infalibilidad del Estado, sino garantizar la gobernabilidad y la eficacia de la acción administrativa. Sin esta presunción, la Administración estaría paralizada, pues cada uno de sus actos podría ser desobedecido hasta que un juez confirmara su validez. Gracias a esta presunción, el acto goza de fuerza ejecutoria: la Administración puede hacerlo cumplir por sus propios medios, sin necesidad de recurrir previamente a la justicia. La carga de la prueba, entonces, se invierte. Es el ciudadano afectado quien debe iniciar una acción judicial y demostrar que el acto es ilegítimo o inconstitucional para lograr que un juez lo anule. Es como presumir que un auto funciona correctamente hasta que una falla catastrófica en medio de la avenida demuestra lo contrario. La presunción no mejora la calidad del motor, solo permite que siga andando.
Pero, y este es el punto crucial que a menudo se olvida, es solo una presunción iuris tantum, es decir, admite prueba en contrario. Cae estrepitosamente cuando el acto administrativo adolece de vicios graves y manifiestos que lo tornan nulo de nulidad absoluta: incompetencia del órgano que lo dictó, falta de causa, ausencia de motivación, vicios en el procedimiento o un contenido que viola abiertamente la ley o la Constitución. En estos casos, la presunción se desvanece como humo, y el deber del juez es restaurar la legalidad vulnerada.
Consejos prácticos desde la trinchera legal
Entender esta distinción es vital para quien deba litigar contra el Estado o defender sus actos. La estrategia es radicalmente distinta.
Para quien ataca un acto estatal (el particular):
- Contra una Ley: El desafío es mayúsculo. No basta con argumentar que la ley es injusta o inconveniente. Hay que demostrar su irrazonabilidad manifiesta. Se debe construir un caso sólido que evidencie cómo la norma aniquila un derecho constitucional en lugar de reglamentarlo, o cómo los medios que utiliza son absurdamente desproporcionados respecto del fin público que dice perseguir. Hay que probar un perjuicio concreto y directo; el control de constitucionalidad no opera en abstracto. Es una batalla cuesta arriba que requiere una argumentación de una solidez a prueba de balas.
- Contra un Acto Administrativo: El abanico de posibilidades es mucho más amplio. La presunción de validez es fuerte, pero no es de acero. El primer paso es solicitar una medida cautelar para suspender los efectos del acto mientras dure el juicio, acreditando la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora. Luego, el ataque de fondo debe ser preciso: ¿El funcionario era competente? ¿Explicitó las razones de hecho y de derecho que motivan el acto? ¿Se siguió el procedimiento debido? ¿El fin perseguido es el que la ley autoriza o hay una desviación de poder? Atacar los vicios formales y sustanciales del acto es, con frecuencia, más efectivo que un planteo genérico de inconstitucionalidad.
Para quien defiende el acto estatal (el abogado del Estado):
- Defendiendo una Ley: La estrategia es atrincherarse en la deferencia judicial. Se argumentará que la ley es el resultado del debate democrático, que representa una opción de política pública válida entre muchas posibles y que el Poder Judicial no puede sustituir al Congreso en ese juicio de valor. Se insistirá en que la norma es «razonable» y se enmarca en las amplias facultades legislativas para reglamentar derechos en pos del bienestar general.
- Defendiendo un Acto Administrativo: El principal argumento será, por supuesto, la presunción de legitimidad y su carácter ejecutorio. Se buscará presentar el acto como impecable desde lo formal, con todos los requisitos de procedimiento y motivación cumplidos. Se intentará poner sobre los hombros del particular una carga probatoria abrumadora, argumentando que sus quejas son meras discrepancias con el mérito de la decisión administrativa, un terreno vedado al control judicial.
El punto de fuga: cuando las doctrinas colisionan
El panorama se vuelve especialmente interesante en esas zonas grises donde las categorías se desdibujan. El ejemplo paradigmático son los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU). Formalmente, son actos del Poder Ejecutivo, por lo que deberían estar amparados por la presunción de validez. Sin embargo, su contenido es materialmente legislativo: crean, modifican o derogan normas de alcance general. ¿Se les debe la misma deferencia que a una ley sancionada por el Congreso?
La respuesta, dictada por la propia Constitución en su artículo 99, inciso 3, es un rotundo no. El uso de los DNU es un remedio de excepción absoluta, habilitado únicamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes y no se trate de materia penal, tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos. El control judicial sobre un DNU, por tanto, debe ser mucho más estricto. La deferencia aquí es mínima, casi inexistente. El juez no solo debe analizar la razonabilidad de su contenido, sino, y primordialmente, si existió la situación de emergencia y necesidad que la Constitución exige como condición para su validez. La presunción de legitimidad del acto administrativo cede ante la necesidad de preservar el principio republicano de división de poderes.
La jurisprudencia de la Corte, desde precedentes como «Verrocchi» hasta los debates más recientes, ha ido delineando, no sin vacilaciones, los contornos de este control riguroso. Se examina la existencia de una genuina imposibilidad del Congreso para sesionar, no una mera conveniencia del Ejecutivo. Se evalúa si la situación era de una necesidad tan acuciante que no podía esperar el tiempo de un debate parlamentario.
En definitiva, la deferencia judicial y la presunción de validez no son dogmas, sino principios funcionales que ordenan el ejercicio del poder. Son conceptos claros en los libros, pero en la arena de los tribunales se convierten en herramientas argumentativas flexibles, cuyo peso y alcance dependen del caso, del contexto político y, digámoslo sin tapujos, de la concepción que cada juez tenga sobre su propio rol en el delicado equilibrio de la República. Una verdad tan incómoda como evidente.
