Infracción del principio de igualdad en la actuación administrativa
La revelación: todos somos iguales ante la ley… en teoría
Parece una obviedad, casi un lugar común repetido hasta el hartazgo en actos escolares, pero vale la pena recordarlo: la Constitución Nacional, en su artículo 16, establece la igualdad ante la ley. Este principio, que suena tan poético y abstracto, tiene consecuencias directas y muy concretas en el campo de batalla diario que es el derecho administrativo. Significa, ni más ni menos, que la Administración Pública —ese ente multiforme que nos otorga permisos, nos cobra impuestos y nos impone multas— no puede tratar a dos personas en la misma situación de manera diferente. No por capricho, no por amiguismo, no por conveniencia.
La igualdad no implica un trato matemáticamente idéntico para todos en cualquier circunstancia. Eso sería tan injusto como la arbitrariedad misma. La verdadera igualdad, la que importa en los pasillos de un juzgado, es la igualdad en igualdad de circunstancias. La Administración tiene el deber de tratar de manera igual a los iguales y de manera desigual a los desiguales. La clave, el nudo gordiano de todo el asunto, está en definir qué hace que una circunstancia sea distinta de otra de forma relevante. La diferencia de trato debe basarse en criterios objetivos, razonables y no discriminatorios.
Por ejemplo, es perfectamente legal que el Estado otorgue un subsidio a una pyme que recién empieza y no a una corporación multinacional. La diferencia de tamaño y recursos es un criterio objetivo y razonable. Lo que no es legal es que, ante dos pymes idénticas que solicitan el mismo subsidio cumpliendo todos los requisitos, se le otorgue a una y se le niegue a la otra sin dar una sola explicación coherente. En ese momento, la discrecionalidad administrativa cruza una línea muy fina y se convierte en lo que realmente es: arbitrariedad. Y la arbitrariedad, para el derecho, es una forma elegante de nombrar a la ilegalidad.
El ciudadano común suele percibir esto como una injusticia personal, un “me la tienen jurada”. Y aunque a veces puede haber algo de eso, jurídicamente el foco no está en la intención del funcionario, sino en el resultado del acto. El acto administrativo que trata de forma distinta situaciones análogas, sin una fundamentación sólida que lo respalde, es un acto viciado. Nace enfermo, con un defecto en su ADN legal que lo vuelve susceptible de ser aniquilado. Entender esto es el primer paso para dejar de sentirse una víctima del sistema y empezar a utilizar las herramientas que el propio sistema, irónicamente, nos provee para defendernos de sus desvaríos.
El arte de la arbitrariedad: cuando la igualdad se vuelve flexible
La violación del principio de igualdad no siempre es un acto descarado y evidente. A menudo se disfraza de “discrecionalidad técnica” o se esconde en el silencio. La arbitrariedad más refinada no dice “te lo niego porque no me gusta tu cara”, sino que simplemente otorga un permiso a tu vecino y a vos te lo deniega con un formulario sellado que invoca una norma de interpretación ambigua. O, mejor aún, no te contesta. El silencio administrativo también puede ser una forma de trato desigual.
El punto central para desenmascarar la arbitrariedad es la motivación del acto administrativo. Todo acto que afecta derechos o intereses de los particulares debe ser motivado. Esto significa que la Administración debe expresar las razones de hecho y de derecho que la llevaron a tomar esa decisión. No basta con citar un artículo de una ley; debe explicar cómo ese artículo se aplica a los hechos concretos del caso. Cuando se realiza una distinción entre dos casos aparentemente iguales, esa motivación debe ser especialmente rigurosa. Debe explicar por qué el caso A es diferente del caso B y por qué esa diferencia justifica un resultado distinto.
La falta de motivación, o una motivación aparente, genérica o contradictoria, es un indicio claro de que algo anda mal. Es el humo que delata el fuego de la arbitrariedad. Frases como “por razones de oportunidad, mérito y conveniencia” o “en ejercicio de las facultades discrecionales” son música para los oídos de un abogado administrativo que busca anular un acto. Son clichés vacíos que intentan rellenar la ausencia de un fundamento real. La discrecionalidad no es un cheque en blanco para hacer lo que uno quiera; es la facultad de elegir entre varias soluciones igualmente justas y legales, no la de elegir una solución injusta o ilegal.
Consejos para el ciudadano perplejo: la acusación
Si sentís que la Administración te trató de forma distinta e injustificada, no alcanza con indignarse en una sobremesa. Hay que actuar, y para eso, se necesita estrategia. No es una batalla de gritos, es una partida de ajedrez.
Primero: Identificar el ‘leading case’ o caso testigo. Tu mejor arma es la comparación. Necesitás encontrar un caso, lo más parecido posible al tuyo, donde la Administración haya decidido de la forma en que vos pretendías. Si a tu vecino, con un local idéntico y en la misma cuadra, le habilitaron el negocio y a vos no, tenés el punto de partida. Conseguí una copia de esa habilitación, el número de expediente, lo que sea. Ese documento es oro en polvo.
Segundo: Analizar las diferencias y similitudes. Sé tu propio abogado del diablo. ¿Hay alguna diferencia, por mínima que sea, entre tu caso y el de tu vecino? ¿Él presentó un papel que vos no? ¿Su trámite empezó bajo una normativa anterior? Tenés que demostrar que las situaciones son sustancialmente análogas. La Administración se va a agarrar de cualquier pequeña diferencia para justificar su decisión. Tu trabajo es demostrar que esa diferencia es irrelevante para el fondo del asunto.
Tercero: Construir el argumento. La carga de la prueba, en una primera instancia, recae sobre vos. Tenés que presentar un recurso administrativo (y eventualmente una demanda judicial) exponiendo de forma clara: a) tu situación; b) la situación del caso testigo; c) la decisión favorable que recibió el otro y la desfavorable que recibiste vos; y d) la ausencia de una causa objetiva y razonable que justifique esa diferencia de trato. El foco de tu argumento debe ser la irrazonabilidad de la distinción.
Cuarto: Agotar la vía administrativa. Antes de llegar a un juez, por lo general, tenés que quejarte ante la propia Administración. Es un paso obligatorio y, seamos sinceros, a menudo frustrante. Pero es necesario. Presentá los recursos que correspondan en tiempo y forma. Cada escrito, cada presentación, debe ser metódica y estar bien fundada. Estás construyendo el ‘auto’ (el expediente) que eventualmente verá un juez. Hacelo prolijo, porque ese cúmulo de papeles será tu historia y tu principal herramienta de convicción.
Consejos para el funcionario señalado: la defensa
Ahora, pongámonos en los zapatos del otro lado del mostrador. Si sos el funcionario o el abogado que representa al Estado y te acusan de haber violado el principio de igualdad, tu trabajo consiste en demostrar que la decisión fue un acto de sana discrecionalidad y no de burda arbitrariedad. La defensa no es negar la diferencia de trato, sino justificarla.
Primero: Diferenciar no es discriminar. El núcleo de tu defensa será demostrar que los casos que el particular presenta como análogos, en realidad, no lo son. Hay que buscar con lupa esa diferencia fáctica o jurídica que haga que la comparación no sea válida. Quizás el caso testigo se resolvió con una ordenanza que ya fue derogada. Quizás el otro administrado tenía antecedentes impecables y el reclamante no. Tal vez un informe técnico, que parece un detalle menor, arrojó conclusiones distintas. Cualquier elemento que rompa la simetría entre los casos es una línea de defensa sólida.
Segundo: Fundamentar la razonabilidad. Si los casos son muy parecidos, la defensa debe centrarse en la razonabilidad de la distinción. Acá es donde la motivación del acto se vuelve crucial. La Administración debe poder explicar por qué, ante circunstancias similares, eligió un camino diferente. La respuesta no puede ser “porque sí”. Tiene que estar anclada en el interés público. Por ejemplo: “Se denegó este permiso de construcción porque, si bien es similar a otros otorgados, la acumulación de permisos en esta zona ya está generando un impacto ambiental negativo que antes no se había medido”. Este es un argumento basado en un interés público superior y actual, que justifica un cambio de criterio.
Tercero: La discrecionalidad como herramienta de buena administración. No hay que tenerle miedo a la palabra “discrecionalidad”. Mal utilizada es arbitrariedad, pero bien utilizada es esencial para gobernar. La defensa puede argumentar que la ley le otorga un margen de apreciación para evaluar las circunstancias de cada caso. Dentro de ese margen, la Administración puede y debe elegir la solución que considere más conveniente para el bien común, siempre que esa elección sea una de las opciones legalmente posibles y esté debidamente fundada. La clave es mostrar que la decisión, aunque distinta a otras anteriores, no fue caprichosa, sino una elección meditada dentro del marco legal.
En resumen, para el Estado, la defensa contra una acusación de trato desigual es un ejercicio de lógica y fundamentación. Se trata de construir un relato coherente que demuestre que la decisión no fue un acto impulsivo, sino el resultado de un análisis razonable de las particularidades del caso y del interés público involucrado. Una pila de papeles bien justificados vale más que mil negativas sin explicación.
