Imposición de sanciones por hechos no tipificados legalmente
El Principio de Legalidad: Una Idea Revolucionaria
Parece una obviedad, casi un abuso del sentido común, pero es necesario repetirlo una y otra vez hasta que se vuelva un mantra en los pasillos de cualquier repartición pública: el Estado solo puede castigar aquello que una ley, sancionada antes del hecho, define de manera clara, precisa e inequívoca como una infracción. Este concepto, que los abogados llamamos con cierta pompa ‘principio de tipicidad’, no es más que una derivación directa del principio de legalidad consagrado en nuestra Constitución Nacional. Específicamente, el artículo 18 establece que ningún habitante puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso. Y el artículo 19, en un alarde de claridad casi poética, remata: ‘Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe’.
Sorprendentemente, esta verdad de Perogrullo es una de las más ignoradas en el día a día del derecho administrativo sancionador. Existe una especie de pulsión, una vocación casi artística por parte de ciertos funcionarios, de interpretar la realidad a través del prisma de su propia voluntad y no de la norma escrita. Se asume, con una fe conmovedora, que si algo ‘parece’ incorrecto, o si perturba la prolijidad de un expediente, entonces debe ser sancionable. La ley, en estos casos, se convierte en un detalle menor, un obstáculo burocrático a ser sorteado con creatividad interpretativa.
La tipicidad exige, entonces, una triple certeza. Primero, que exista una ley formal, un texto normativo emanado del órgano con potestad para crearlo. Segundo, que esa ley sea previa al comportamiento que se pretende sancionar. No se puede, por más tentador que resulte, aplicar retroactivamente una prohibición para castigar a alguien por algo que era perfectamente legal cuando lo hizo. Tercero, y aquí es donde la maquinaria suele fallar, la conducta prohibida debe estar descrita con precisión. No bastan las fórmulas vagas, los conceptos etéreos como ‘actuar contra la moral y las buenas costumbres’ o ‘no obrar con la debida diligencia’. Se debe poder leer la norma y saber, sin lugar a dudas, qué acción u omisión concreta es la que activa la potestad sancionatoria del Estado. Todo lo demás es, sencillamente, un ejercicio de autoritarismo.
El Arte de Inventar Faltas: La Tentación Administrativa
La Administración, en su afán por mantener un orden que a menudo solo existe en su imaginación, recurre a una serie de herramientas para llenar los vacíos que el legislador, sabiamente o por descuido, ha dejado. La más común es el uso y abuso de los llamados ‘tipos abiertos’ o ‘conceptos jurídicos indeterminados’. Frases como ‘interés público’, ‘seguridad’, ‘bien común’ o ‘falta de decoro’ son el lienzo perfecto para que el funcionario pinte la infracción que más le convenga a la causa. Son cheques en blanco que, si bien a veces son necesarios para que la norma no sea absurdamente rígida, se utilizan con frecuencia para sancionar conductas que, lisa y llanamente, no estaban en la mente de nadie cuando se redactó la ley.
Imaginen la escena: un ciudadano presenta una pila de papeles para un trámite. El funcionario, tras una revisión, decide que el modo en que están abrochados ‘atenta contra el orden administrativo’. No hay ninguna norma que especifique el método de abrochado, pero se labra un acta y se inicia un sumario. El ciudadano, perplejo, se enfrenta a un procedimiento sancionador basado en una falta que acaba de ser inventada para la ocasión. Este ejemplo, que parece una caricatura, ocurre con una frecuencia que hiela la sangre. Se sanciona por no usar un formulario que no es obligatorio, por estacionar el auto en un lugar donde la prohibición no está señalizada, o por realizar una actividad comercial basándose en una interpretación extensiva y delirante de una ordenanza municipal.
El problema de fondo es una confusión de roles. El Poder Ejecutivo y sus dependencias deben aplicar la ley, no crearla a medida de sus necesidades coyunturales. La potestad sancionadora es una de las manifestaciones más intensas del poder del Estado sobre el individuo, y por eso mismo debe estar rigurosamente acotada. Permitir que la Administración sancione por analogía (‘bueno, esto no está prohibido, pero se parece a aquello que sí lo está’) o por mayoría de razón (‘si se prohíbe lo más grave, con más razón esto que es menos grave’) es abrir una puerta a la arbitrariedad más absoluta. Es dinamitar la seguridad jurídica, que no es otra cosa que poder saber de antemano a qué atenerse.
Manual de Supervivencia para el Acusado Inexistente
Si usted se encuentra en la surrealista posición de ser acusado por una infracción que no figura en ningún texto legal, respire hondo. No está loco. Simplemente, está siendo testigo de una de las patologías más comunes del aparato estatal. Su defensa, afortunadamente, es tan simple como contundente, aunque a veces requiera una paciencia infinita.
El primer paso es el más obvio: exigir que se le indique la norma concreta, con artículo, inciso y párrafo, que tipifica la conducta por la cual se lo acusa. No acepte respuestas vagas como ‘el reglamento general’ o ‘la ley de procedimientos’. Pida la transcripción exacta del texto. En un sorprendente número de casos, este simple pedido desarma todo el andamiaje acusatorio, porque esa norma, sencillamente, no existe. El funcionario que lo acusa probablemente se basó en una costumbre, una circular interna no publicada o, peor aún, en su propia y personalísima convicción de lo que está bien y lo que está mal.
Su descargo debe ser un monumento a la obviedad. Citará, como si estuviera revelando un secreto milenario, los artículos 18 y 19 de la Constitución. Explicará, con la mayor calma posible, que el derecho administrativo sancionador se rige por los mismos principios que el derecho penal, y que uno de ellos es la ‘tipicidad’. Argumentará que la conducta que se le imputa no encaja, ni con fórceps, en ninguna descripción legal preexistente. Esto se conoce como ‘falta de adecuación típica’. Su acto, por más que le haya disgustado a alguien, es jurídicamente irrelevante a efectos sancionatorios.
Recuerde siempre que la carga de la prueba recae sobre la Administración. Es el Estado quien debe demostrar, más allá de toda duda razonable, que usted cometió una acción u omisión que está taxativamente prohibida y penada por ley. No es usted quien debe demostrar su inocencia o la inexistencia de la norma. El acto administrativo que lo sancione sin este fundamento legal nacerá viciado de nulidad absoluta e insanable, un término legal elegante para decir que es un papelón jurídico que no vale ni el papel en el que está impreso.
¿Y si quiero acusar? Unas palabras para el entusiasta
Ahora, pongámonos por un momento en los zapatos del Estado. O, más precisamente, del funcionario con vocación de justiciero. ¿Quiere usted sancionar una conducta que considera perjudicial pero que el legislador olvidó prohibir? El consejo es, aunque suene decepcionante, bastante simple: no puede hacerlo. Su trabajo no es ser un legislador de facto. Si cree honestamente que existe un vacío legal que pone en riesgo el interés público, su deber es documentarlo, fundamentarlo y elevar un proyecto de modificación normativa a sus superiores o al órgano que corresponda. Es un camino más largo y tedioso que firmar un acta de infracción, pero tiene la pequeña ventaja de ser legal.
Insistir en sancionar ‘contra viento y marea’, basándose en interpretaciones forzadas o en la pura voluntad, es una receta para el fracaso y la vergüenza profesional. Cualquier abogado con conocimientos básicos de derecho administrativo hará trizas ese acto sancionador en la primera instancia de revisión, ya sea administrativa o judicial. El resultado será una nulidad declarada, la obligación de devolver cualquier multa cobrada con sus respectivos intereses y, potencialmente, la condena al Estado a pagar las costas del juicio. Un negocio redondo.
Pero hay más. La emisión de un acto administrativo manifiestamente ilegal, como lo es una sanción sin tipo, puede acarrear responsabilidad personal para el funcionario que lo firma. Las normativas sobre empleo público y responsabilidad del Estado contemplan sanciones para quienes ejercen sus facultades de forma abusiva o arbitraria. Lo que empieza como un intento de imponer orden puede terminar en un sumario administrativo contra el propio funcionario, e incluso en una demanda por daños y perjuicios si la sanción ilegítima causó un daño concreto al ciudadano (por ejemplo, la clausura de un comercio).
En resumen, para el agente estatal, la lección es de una humildad aplastante: su poder no es ilimitado. Está férreamente atado al principio de legalidad. Antes de blandir la pluma para firmar una sanción, debe realizar un ejercicio de honestidad intelectual y preguntarse: ‘¿Existe una ley clara, previa y escrita que me habilite a hacer esto?’. Si la respuesta es ‘no’, ‘más o menos’ o ‘creo que sí’, lo más prudente, y lo único legal, es guardar la pluma. La tentación de llenar los silencios de la ley con la propia voz es grande, pero el precio de hacerlo es la integridad del sistema jurídico y, a veces, la propia carrera.
