Presupuesto y Derechos Sociales: Tensión Constitucional Permanente
La Ilusión de la Letra Muerta: Operatividad de los Derechos Sociales
Parece una revelación casi esotérica para algunos, pero los derechos sociales consagrados en nuestra Constitución Nacional no son una colección de aspiraciones líricas para decorar el texto. Resulta, para sorpresa de nadie con dos dedos de frente y una Constitución a mano, que son normas jurídicas plenamente operativas. El artículo 14 bis, junto con la formidable jerarquía constitucional de los tratados internacionales de derechos humanos —cortesía del artículo 75, inciso 22—, establece un piso de dignidad que el Estado no puede, en teoría, ignorar. Hablamos de salud, vivienda, educación, seguridad social. Cuestiones básicas que, curiosamente, siempre parecen estar en la cola cuando se reparte la torta presupuestaria.
La discusión sobre si estos derechos son ‘operativos’ o ‘programáticos’ es un debate que, en los claustros serios, ya huele a naftalina. La Corte Suprema ha sido clara, en una pila de fallos, al sostener que los derechos fundamentales —y los sociales lo son— imponen al Estado obligaciones concretas de hacer. No son una simple invitación a la caridad. Esto se potencia con dos principios clave importados del derecho internacional: progresividad y no regresividad. En criollo: el Estado no solo debe avanzar en la concreción de estos derechos, sino que tiene prohibido dar marcha atrás. Cualquier medida que empeore el nivel de protección ya alcanzado es, de arranque, sospechosa de inconstitucionalidad. Por supuesto, esta es la teoría. La práctica, como siempre, es un terreno mucho más pantanoso y, por qué no, entretenido para quienes observamos el espectáculo desde la platea del derecho.
El gran truco del poder político es presentar la falta de presupuesto como un hecho de la naturaleza, una sequía inevitable o una plaga bíblica. ‘No hay plata’ se convierte en el mantra que justifica el incumplimiento de mandatos constitucionales explícitos. Sin embargo, un presupuesto no es más que un acto de gobierno que refleja prioridades. Es una ley, sí, pero una ley que materializa una decisión política. Y cuando esa decisión implica dejar a la intemperie derechos reconocidos al más alto nivel normativo, entramos de lleno en el conflicto constitucional. El Estado no puede, válidamente, ampararse en su propia decisión de no asignar fondos para justificar la violación de la Ley Suprema. Sería como permitir que el deudor de una obligación se libere simplemente declarándose insolvente por voluntad propia. Un absurdo lógico y jurídico.
El Presupuesto como Herramienta (o Excusa) Política
El presupuesto público es el campo donde la prosa de la política choca brutalmente con la poesía de la Constitución. Es una ley, sí, la ‘ley de leyes’ para la administración, pero su función no es crear derechos, sino habilitar los gastos para satisfacer los que ya existen. Aquí yace el nudo del problema. La doctrina de la ‘reserva de lo posible’ o ‘doctrina de lo razonable’ es el escudo predilecto del Estado demandado. Sostiene, con una lógica superficialmente impecable, que las obligaciones estatales están condicionadas por la disponibilidad de recursos. Nadie está obligado a lo imposible. Un argumento de manual.
El detalle, claro está, es que la ‘posibilidad’ no es una magnitud fija ni objetiva. Es el resultado de decisiones. ¿Hay recursos para subsidiar una industria y no para equipar hospitales? ¿Se financia un megaevento y no la construcción de viviendas de emergencia? Esas son elecciones, no fatalidades económicas. El Poder Judicial, cuando interviene, no pretende rediseñar el presupuesto —una tarea que le es ajena y corresponde a los poderes políticos—, sino realizar un control de razonabilidad. Este control evalúa si la omisión del Estado, frente a un derecho vulnerado, es admisible. Si el núcleo esencial de un derecho está siendo aniquilado por una falta de acción que carece de justificación seria y probada, la excusa presupuestaria se desmorona. La discrecionalidad política para asignar recursos tiene un límite, y ese límite es la Constitución.
El Campo de Batalla Judicial: Estrategias Procesales
Cuando la política falla, la disputa se traslada a Tribunales. Aquí, las estrategias son cruciales y deben ser quirúrgicas. No se trata de un berrinche, sino de una exigencia técnica.
Para el particular o colectivo demandante (‘acusador’): El vehículo por excelencia es la acción de amparo, prevista en el artículo 43 de la Constitución. La clave es demostrar una ‘arbitrariedad o ilegalidad manifiesta’. No se puede ir a un juez a pedir ‘más presupuesto para salud’. Eso es una abstracción. Hay que presentar un caso concreto: un paciente sin su medicación oncológica, un niño sin vacante en una escuela pública cercana, una comunidad sin acceso a agua potable. El reclamo debe individualizar el derecho vulnerado y la omisión estatal específica. La prueba es fundamental: hay que acreditar la titularidad del derecho, la negativa o inacción del Estado y, si es posible, demostrar que la excusa presupuestaria no se sostiene (por ejemplo, mostrando gastos superfluos en otras áreas). En casos de derechos de incidencia colectiva, como el ambiental, el fallo ‘Mendoza’ sobre la cuenca Matanza-Riachuelo es un faro: la Corte no solo reconoció la omisión, sino que impuso un programa de políticas públicas, designó un cuerpo para ejecutarlo y estableció un sistema de control de cumplimiento, metiéndose de lleno en la gestión.
Para el Estado (‘acusado’): La defensa clásica se atrinchera en la división de poderes. Argumentará que la asignación presupuestaria es una facultad propia y exclusiva del Congreso y del Ejecutivo, y que una intromisión judicial violaría este principio. Invocará la ya mencionada ‘reserva de lo posible’, pero para que sea efectiva, deberá ir más allá del eslogan. Deberá presentar pruebas contundentes de la escasez de recursos y de la existencia de un plan o política pública general que, aunque no satisfaga al demandante individual, intente abordar el problema de manera racional y equitativa para el conjunto de la población. Intentará calificar la cuestión como una ‘cuestión política no justiciable’, un argumento cada vez más en desuso para los derechos sociales, pero que todavía se intenta. La estrategia es mostrar que no hay una omisión caprichosa, sino una gestión de la escasez dentro de un marco de políticas generales. Si el Estado demuestra que está haciendo algo razonable con los recursos que tiene, aunque sea insuficiente, tiene más chances de que su defensa prospere.
Sentencias de Papel y la Doctrina de lo ‘Razonable’
Ganar un juicio contra el Estado en materia de derechos sociales puede ser solo el primer tiempo de un partido larguísimo. Una sentencia que ordena ‘garantizar el derecho a la vivienda’ es, en la práctica, un cheque sin fondos. Por eso, la jurisprudencia ha evolucionado hacia sentencias más sofisticadas. Ya no se trata solo de declaraciones grandilocuentes, sino de órdenes concretas y verificables. El juez puede ordenar al Estado que, en un plazo determinado, presente un plan de acción, o que provea una prestación específica e inmediata, como un medicamento o una prótesis. Son las llamadas ‘sentencias estructurales’, que buscan modificar una situación generalizada de violación de derechos, como se vio en el caso ‘Verbitsky’ respecto de las condiciones carcelarias.
Aun así, el cumplimiento sigue siendo el talón de Aquiles. Un juez no puede manejar la caja del Tesoro ni firmar la orden de compra de un tomógrafo. La ejecución de la sentencia depende, en última instancia, de la buena fe y la voluntad política de los funcionarios condenados. Ante el incumplimiento, las herramientas del juez son limitadas pero existentes: van desde la imposición de multas diarias (astreintes) hasta, en casos extremos, la denuncia penal por desobediencia a una orden judicial. Sin embargo, la tensión subsiste. El poder judicial se mueve en un delicado equilibrio: debe hacer cumplir la Constitución sin cogobernar. No le dice al Ejecutivo *cómo* conseguir los fondos, pero sí le exige que los consiga y cumpla su deber. El control de razonabilidad es la llave maestra: el juez no audita la eficiencia del gasto, pero sí fiscaliza que la decisión de no gastar no sea una excusa para anular un derecho fundamental. En definitiva, este conflicto no es más que el reflejo de una verdad incómoda: la Constitución es un programa de gobierno que los gobiernos de turno, a menudo, preferirían olvidar. Y el Poder Judicial, con todas sus limitaciones, es el recordatorio institucional de que ese programa sigue vigente y es de cumplimiento obligatorio. Un rol ingrato, pero indispensable.
