Justiciabilidad de Derechos Sociales: Políticas Públicas y Constitución
El Pacto, la Constitución y esa «novedad» de los derechos operativos
Parece mentira que, a estas alturas, todavía dediquemos pilas de tinta a discutir si los derechos económicos, sociales y culturales (los mentados DESC) son justiciables. Es una discusión que, en el fondo, revela una pereza intelectual notable o una conveniente amnesia selectiva. La reforma constitucional de 1994, ese evento que algunos parecen haber leído en diagonal, no fue un mero ejercicio de redecoración textual. Al incorporar con jerarquía constitucional una serie de tratados internacionales de derechos humanos, zanjó de un plumazo debates que ya eran anacrónicos en ese entonces. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por ejemplo, no es una carta de buenas intenciones dirigida a Papá Noel. Es norma suprema. Y como toda norma, genera obligaciones concretas para el Estado. Ciertamente, el Pacto habla de “progresividad” y de adoptar medidas “hasta el máximo de los recursos de que disponga”. Algunos interpretan esto como un cheque en blanco para la inacción, un permiso para patear las obligaciones para las calendas griegas. Una lectura, digamos, optimista para el administrador de turno. Sin embargo, omiten deliberadamente que el mismo instrumento impone obligaciones de efecto inmediato: la no discriminación y el deber de adoptar medidas, por ejemplo. La progresividad no es una excusa para no empezar nunca; es un mandato de avance constante y una prohibición estricta de regresividad. No se puede, hoy, estar peor que ayer en materia de derechos. Tan simple como eso. La operatividad de estos derechos no es una construcción jurisprudencial audaz, es la consecuencia lógica de leer la Constitución en su totalidad. Pretender que derechos como la vivienda digna, la salud o la educación son meras aspiraciones líricas es ignorar que el andamiaje jurídico-constitucional les dio entidad, contenido y, por supuesto, la posibilidad de ser exigidos ante un tribunal. El Estado no tiene la opción de “creer” o no en estos derechos; tiene el deber de garantizarlos.
La «Cuestión Política no Justiciable»: Un Refugio en Vías de Extinción
Frente a un reclamo concreto por la vulneración de un derecho social, la defensa estatal más recurrente, casi un acto reflejo, es invocar la doctrina de las “cuestiones políticas no justiciables”. En esencia, el argumento es: “Señor Juez, usted no puede meterse aquí. El diseño de políticas públicas, la asignación de recursos, el manejo del presupuesto… todo eso es potestad exclusiva de los poderes políticos elegidos por el pueblo”. Es una defensa elegante, con un barniz de respeto por la división de poderes que, a primera vista, parece impecable. Pero es un castillo de naipes. La Corte Suprema, hace ya bastante tiempo, viene acotando el alcance de este refugio argumental. Ha dicho, con una claridad que no admite segundas interpretaciones, que si bien el diseño de una política pública es, en principio, resorte de los poderes políticos, el control de su razonabilidad y, fundamentalmente, sus efectos sobre los derechos fundamentales de las personas, es materia plenamente judicial. No hay discrecionalidad administrativa que valga como escudo para justificar la arbitrariedad o la omisión. Cuando la inacción o la acción del Estado lesiona un derecho reconocido en la Constitución, el Poder Judicial no solo puede, sino que debe intervenir. La discrecionalidad no es un cheque en blanco para la irracionalidad. El juez no le va a decir al ministro de economía cómo armar el presupuesto nacional, pero sí puede y debe decirle al Estado que no puede dejar a una persona sin un medicamento vital o a una comunidad entera sin acceso al agua potable, basándose en una supuesta “falta de fondos” que nunca se prueba de manera fehaciente. La división de poderes no es una excusa para la vulneración de derechos; es un sistema de frenos y contrapesos diseñado, precisamente, para evitarla.
El Rol del Juez: ¿Arquitecto de Políticas o Guardián de Mínimos?
Aquí yace el nudo del supuesto conflicto. Los críticos de la justiciabilidad de los DESC agitan el fantasma del “gobierno de los jueces”, imaginando magistrados con martillo y calculadora rediseñando programas sociales desde sus despachos. Es una caricatura que sirve más para asustar que para describir la realidad. El rol del juez en estos casos no es el de un superministro. Su función es la de ser el guardián de los mínimos. La pregunta que se hace un tribunal no es “¿cuál es la mejor política de vivienda posible?”, sino “¿la política de vivienda actual (o la ausencia de ella) es razonable y cumple con el estándar mínimo que exige la Constitución?”. El control judicial es, típicamente, un control de razonabilidad. Se analiza si la medida estatal es arbitraria, si es discriminatoria, si es regresiva. En los casos más complejos, de naturaleza estructural, un juez no va a ordenar construir un hospital de la noche a la mañana. Lo que sí puede hacer es ordenar al Estado que, en un plazo razonable, presente un plan coherente, financiado y calendarizado para solucionar el problema. Esto no es gobernar; es obligar al gobierno a gobernar cumpliendo la Constitución. Es exigirle que demuestre que está utilizando “el máximo de los recursos disponibles” para realizar progresivamente los derechos. Casos emblemáticos, tanto en el ámbito de la salud como en el ambiental, han demostrado que el Poder Judicial puede actuar como un catalizador, forzando a los poderes políticos a tomarse en serio sus obligaciones constitucionales sin sustituirlos en sus funciones. Se trata de asegurar el “contenido esencial” de cada derecho, ese núcleo duro que no puede ser menoscabado bajo ninguna circunstancia.
Estrategias Procesales: O cómo transformar un derecho en una sentencia
En este escenario, el éxito o fracaso de una demanda no depende de la bondad del juez, sino de la rigurosidad de la estrategia procesal. Es un juego de técnica, prueba y argumentación. Para quien demanda al Estado (el acusador, si se quiere): La clave es la precisión. No se puede ir a un tribunal a pedir “justicia social” en abstracto. Se debe individualizar el derecho vulnerado, demostrar la lesión concreta y, fundamentalmente, probar la omisión o la acción irrazonable del Estado. La acción de amparo, individual o colectiva, suele ser la vía idónea por su celeridad. El demandante debe construir un caso sólido: no alcanza con decir “no tengo vivienda”, hay que demostrar que se han agotado las vías administrativas, que los programas existentes son inaccesibles o ineficaces, y que la situación es resultado de una falla estatal. El foco debe estar en el incumplimiento de una obligación concreta: la falta de provisión de un medicamento incluido en un programa obligatorio, la contaminación de un río por falta de controles, la ausencia de vacantes escolares en un barrio determinado. Es crucial desarmar la defensa de la “discrecionalidad” probando la arbitrariedad. Hay que llevar al juez a un punto en el que la única opción lógica sea ordenar una medida reparatoria. Para el Estado (el acusado): La defensa no puede consistir en una negativa genérica o en la ya mencionada falacia de la “cuestión política”. Una defensa seria y moderna exige proactividad y transparencia. El Estado debe abrir sus libros. Tiene que demostrar, con datos, presupuestos y planes concretos, que está actuando de manera razonable y progresiva. Debe probar que, si bien el derecho no está satisfecho al 100%, existe una política pública en marcha, que los recursos se están asignando de forma equitativa y no discriminatoria, y que la situación del demandante está siendo considerada dentro de un plan más amplio. La defensa de la “frazada corta” —la escasez de recursos— solo es válida si se demuestra que se está tapando a los más necesitados primero y que se está trabajando para conseguir una frazada más grande. Debe argumentar que la solución que pide el actor desarticularía una política racionalmente diseñada para beneficiar a un colectivo mayor. En definitiva, debe probar que no hay omisión ni arbitrariedad, sino una gestión —discutible, quizás, pero no inconstitucional— de recursos limitados. El silencio o la evasiva, en tribunales, se parecen demasiado a una confesión.
