Incumplimiento Estatal y la Lucha contra el Narcotráfico Global
El Espejismo de la Cooperación Obligatoria
Mire, uno se cansa de leer fallos y artículos que hablan del narcotráfico como si fuera un problema de policías y ladrones a gran escala. Como si todo se redujera a incautar un cargamento más, a detener a un capo más. La verdad es que el problema es mucho más hondo, es un problema de Estados. Y no me refiero a los «narcoestados» de las películas, sino a algo mucho más sutil y, si me permite, más cínico: el Estado que mira para otro lado. El que, formalmente, cumple con todo el papeleo internacional, pero en la práctica, en la trinchera, no coopera. Y esa no cooperación no es una descortesía diplomática, es una violación flagrante de la piedra angular de todo el sistema: la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988.
La gente cree que esta convención es solo una lista de cosas prohibidas. Un gran «no harás». Pero su corazón, su verdadera razón de ser, está en la cooperación. El artículo 7, sobre asistencia judicial recíproca, es el motor de todo el andamiaje. Sin eso, la convención es letra muerta. Es un pacto de ayuda mutua, un compromiso de que ningún Estado va a dejar solo al otro en esta pelea. Entonces, cuando un país, por la razón que sea —corrupción, incapacidad, conveniencia política—, decide no colaborar activamente en desmantelar una red que opera desde su territorio, no está simplemente siendo un mal vecino. Está dinamitando el pacto. Está diciendo, en los hechos, que la seguridad de los demás no le importa, y que las obligaciones que firmó y ratificó son, en el mejor de los casos, una sugerencia.
Aquí es donde entra la discusión legal que tanto nos gusta a los abogados. ¿Cuál es la naturaleza de esta obligación de cooperar? ¿Es una obligación de resultado o una obligación de medios? Si fuera de resultado, el Estado sería responsable cada vez que un gramo de cocaína cruza su frontera. Un disparate, impracticable. Es, por supuesto, una obligación de medios. El Estado se compromete a poner en marcha todos los mecanismos a su alcance, con la debida diligencia, para prevenir y reprimir el tráfico. La famosa «debida diligencia». Un concepto tan elegante como etéreo. ¿Qué significa? Significa que el Estado debe tener leyes adecuadas, una fuerza policial que las aplique, un sistema judicial que procese a los culpables y, fundamentalmente, canales efectivos para colaborar con otros países. No se le pide que sea infalible, se le pide que intente serlo. Que demuestre un esfuerzo real, constante y de buena fe.
El problema es que la falta de diligencia es muy difícil de probar. Un Estado siempre puede escudarse en la falta de recursos, en la complejidad de la situación, en su propia burocracia. Puede demorar un exhorto internacional meses, o años, pidiendo traducciones, aclaraciones, detalles nimios, hasta que la causa en el país requirente se muere de vieja. Y formalmente, no se negó a cooperar. Simplemente, fue… lento. Ineficiente. Pero esa ineficiencia calculada es, en sí misma, una forma de no cooperación. Es una estrategia. Y es ahí donde el derecho internacional muestra sus dientes de leche. Porque sancionar a un Estado por esto es un camino largo, pantanoso y eminentemente político. Y al final del día, las redes criminales, que no entienden de soberanía ni de plazos procesales, siguen operando, más fuertes que nunca, gracias a ese gris, a esa zona de confort que le provee el Estado que no cumple, pero que tampoco incumple de manera tan obvia como para provocar una crisis internacional.
La Caja de Herramientas: Tratados, Costumbre y Principios Generales
Cuando uno se enfrenta a un caso de estos, ya sea desde el Estado que acusa o el que se defiende, hay que abrir la caja de herramientas del derecho internacional público. Y adentro, la verdad, hay de todo, pero no todo sirve para lo mismo. La herramienta principal, como dije, es la Convención de Viena de 1988. El artículo 7 es claro como el agua, obliga a los Estados a prestarse «la más amplia asistencia judicial recíproca». Esto incluye desde notificar actos procesales hasta facilitar pruebas, pasando por la extradición, que tiene su propio artículo, el 6. Pero una cosa es lo que dice el papel y otra muy distinta es la realidad.
Además de la Convención, están los tratados bilaterales o regionales de asistencia jurídica. A veces son más específicos, más ágiles. Ponen plazos, designan autoridades centrales para que la comunicación sea directa y no se pierda en los laberintos de las cancillerías. Son, en teoría, un avance. En la práctica, sufren del mismo mal: dependen de la voluntad política. Un tratado puede ser magnífico, pero si la autoridad central designada es una oficina con dos empleados sobrepasados de trabajo, o si el juez local decide que la solicitud extranjera es una afrenta a la soberanía nacional, el tratado no sirve para nada. Se convierte en un adorno.
Luego tenemos la costumbre internacional. La obligación de no permitir que el propio territorio sea utilizado para causar un perjuicio grave a otro Estado es un principio casi tan antiguo como los Estados mismos. Viene del famoso caso del Estrecho de Corfú. Un Estado no puede, a sabiendas, dejar que desde su territorio se lancen ataques —o en este caso, toneladas de droga— contra otro. Esto se vincula directamente con la debida diligencia. No es solo cooperar cuando te lo piden, es actuar proactivamente para que no te lo tengan que pedir. Es un estándar de conducta. Y su violación genera responsabilidad internacional. El problema, de nuevo, es la prueba. Probar que un Estado «sabía» y «no hizo nada» es un desafío titánico. Requiere inteligencia, pruebas fehacientes, no meras sospechas. Y los Estados son maestros en el arte de la ignorancia selectiva.
Finalmente, están los principios generales del derecho, como la buena fe. Se presume que un Estado que firma un tratado lo hace de buena fe, con la intención de cumplirlo. Este principio, consagrado en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, es la base de la confianza mutua. La no cooperación sistemática es un acto de mala fe. Socava todo el sistema. Pero, ¿cómo se lleva a un Estado ante un tribunal por «mala fe»? Es casi una acusación moral, muy difícil de traducir en un auto judicial que ordene una reparación concreta. Es un argumento de fondo, potente en lo discursivo, pero débil en lo ejecutivo.
La «Sensibilidad» Judicial y sus Consecuencias
Y acá llegamos a nuestro patio trasero. A cómo nuestros tribunales, los tribunales argentinos, leen todo este entramado. Y lo leen con una particularidad, con lo que a veces se llama, con cierta pompa, una «especial sensibilidad social» o una mirada anclada en los derechos humanos. Lo cual, no me malinterprete, es fundamental. Pero a veces, esa sensibilidad choca de frente con las obligaciones de cooperación internacional en materia penal. El caso clásico es la extradición.
Llega un pedido de extradición de Estados Unidos o de un país europeo por un delito de narcotráfico. El pedido está, en principio, bien formulado. Cumple con el tratado. Pero la defensa del requerido plantea que en el país requirente las condiciones carcelarias son inhumanas, o que la pena que le espera es desproporcionada, o que no tendrá un juicio justo. Y nuestros jueces, que tienen el «control de convencionalidad» metido en la cabeza —la obligación de aplicar los tratados de derechos humanos por encima de otras normas—, se toman esto muy en serio. Y hacen bien. El problema es cuando esa evaluación se vuelve una excusa para denegar sistemáticamente la cooperación.
Hemos visto fallos, y no pocos, donde se niega una extradición con argumentos que, si bien tienen una base de derechos humanos, estiran el concepto hasta un punto de ruptura. Se analiza la posible pena futura con un rigor que no se aplicaría a un delito local. Se cuestiona el sistema judicial de democracias consolidadas. Y el resultado es que el individuo no es extraditado. Para el país requirente, el mensaje es claro: Argentina no coopera. No importa si la razón es un profundo compromiso con los derechos del imputado; en la arena geopolítica, el resultado es el mismo que si fuera por pura negligencia. Se genera una tensión entre dos tipos de obligaciones internacionales: la de cooperar en la lucha contra el crimen organizado y la de proteger los derechos fundamentales de la persona sometida a proceso. Y nuestros tribunales, con frecuencia, se inclinan por la segunda. Es una elección valorativa, legítima, pero que tiene costos. Y esos costos se pagan en la relación con otros Estados y, en última instancia, en la eficacia de la lucha global contra un flagelo que no respeta fronteras ni garantismo judicial.
Consejos de Trinchera: Cómo Navegar el Pantano
Después de tantos años en esto, uno deja de creer en las grandes declaraciones y empieza a pensar en términos de estrategia. De cálculo frío. Así que, si me permite, algunos consejos de trinchera, sin moralina, para las dos partes de este juego.
Para el Estado que acusa la falta de cooperación: Primero, olvídese de la indignación. No sirve para nada. La clave es construir un caso sólido, documentado hasta el absurdo. Cada pedido de asistencia jurídica sin respuesta, cada exhorto demorado, cada dato de inteligencia compartido que fue ignorado, tiene que estar en una carpeta. No hable de «falta de voluntad política»; hable de «incumplimiento del artículo 7 de la Convención de 1988». No diga «son cómplices»; diga «el Estado ha fallado en su deber de debida diligencia para prevenir que su territorio sea usado en perjuicio de terceros». Use el lenguaje del derecho, no el del periodismo. Segundo, sea estratégico. La vía judicial internacional es un camino largo y de resultado incierto. A veces, es más efectivo usar la presión diplomática, las revisiones de organismos como el GAFI (Grupo de Acción Financiera Internacional) o incluso las sanciones económicas unilaterales, aunque esto último sea más controvertido. La idea es crear un costo tangible para la no cooperación. Que al otro Estado le duela más no hacer nada que hacer algo. Tercero, no pida lo imposible. Adapte sus solicitudes. Si sabe que un pedido de extradición va a chocar contra un muro judicial, quizás sea más útil pedir asistencia para congelar activos, para obtener registros telefónicos, para tomar declaración a un testigo. Vaya por partes. Una victoria pequeña es mejor que una gran derrota.
Para el Estado acusado de no cooperar: La defensa tiene dos pilares: la soberanía y la burocracia. La soberanía es su escudo sagrado. Cualquier pedido extranjero puede ser presentado como un intento de injerencia en sus asuntos internos, una afrenta a la independencia de su poder judicial. Es un discurso que funciona muy bien a nivel doméstico. El segundo pilar, la burocracia, es su arma. Nunca diga «no». Decir «no» es un acto claro de incumplimiento. En su lugar, pida más información. Pida que los documentos se traduzcan por un traductor público matriculado en su país. Cuestione una firma, una fecha. Argumente que la solicitud no cumple con los requisitos formales de su legislación interna. Convierta el proceso en un laberinto de papeleo. Para cuando la otra parte complete todos los requisitos, el interés en la causa probablemente habrá disminuido. Además, haga gestos. Anuncie con bombos y platillos una nueva ley contra el lavado de dinero, aunque después no le asigne presupuesto para implementarla. Realice un par de operativos mediáticos para mostrar «acción». La clave es la apariencia de cumplimiento. En el mundo del derecho internacional, a menudo, la apariencia es lo único que se puede juzgar. Y por supuesto, utilice su poder judicial. Si sus jueces son garantistas, deje que ellos hagan el trabajo sucio de rechazar las solicitudes de extradición en nombre de los derechos humanos. Así, el poder ejecutivo puede lavarse las manos y decirle a la comunidad internacional: «Nosotros quisimos, pero somos una república con división de poderes y respetamos las decisiones de nuestra justicia». Es una estrategia impecable. Cínica, sí. Pero legalmente, casi inexpugnable.
Al final, todo se reduce a una tensión constante. Una pulseada. Y en el medio, la gente, la seguridad global, todo eso de lo que se llenan la boca los políticos en las cumbres internacionales. Pero acá abajo, en la realidad de los expedientes y las estrategias legales, la lucha es mucho más terrenal. Y, francamente, mucho más desalentadora. Uno sigue peleando, porque es el trabajo. Pero sin muchas ilusiones. El sistema es así, y cambiarlo… bueno, eso requeriría algo que escasea mucho más que la cooperación: la voluntad política genuina.
