Falta de legitimación: cuando el Estado actúa sin permiso
El Estado y su manía de opinar sobre todo
En el universo del derecho, existe una distinción que parece sutil pero es, en realidad, un abismo. Los ciudadanos de a pie, usted y yo, nos regimos por el principio de legalidad en su versión más amplia: todo lo que no está prohibido, está permitido. Puedo comprar un auto, pintar mi casa de fucsia o dedicarme a la cría de bonsáis, siempre que una ley no me lo impida. La Administración Pública, en cambio, vive en un mundo al revés. Para ella, la regla es exactamente la opuesta: todo lo que no está expresamente permitido, está prohibido.
Este concepto, tan simple y tan profundo, es la base de todo el derecho administrativo. El Estado no tiene una voluntad propia ni ocurrencias geniales. Es una creación de la ley y solo puede moverse dentro de los márgenes que esa misma ley le dibuja. El conjunto de facultades que la ley le otorga a un órgano específico para que actúe se llama competencia. Sin competencia, un organismo público es como un cirujano sin bisturí, un colectivero sin colectivo. Una figura decorativa con membrete oficial.
La competencia es, por lo tanto, el requisito previo, la condición ‘sine qua non’ para la validez de cualquier acto administrativo. Es la suma de atribuciones que le corresponden a cada ente u órgano del Estado. Para que quede claro, se suele clasificar en función de cuatro criterios que delimitan su campo de acción de manera precisa:
1. Competencia en razón de la materia: Se refiere al ‘qué’. ¿Sobre qué temas puede decidir este organismo? La AFIP puede determinar impuestos, pero no puede resolver sobre la tenencia de un hijo. El Ministerio de Salud puede dictar una emergencia sanitaria, pero no puede fijar la tasa de interés de los bancos. Parece obvio, pero la cantidad de veces que un organismo opina sobre lo que no le incumbe daría para escribir varios tomos.
2. Competencia en razón del territorio: Es el ‘dónde’. La jurisdicción de un municipio termina donde empieza la del de al lado. Un inspector de la Ciudad de Buenos Aires no puede labrar un acta en Avellaneda, por más que la infracción le parezca flagrante. El poder del Estado está prolijamente loteado y cada cual atiende su juego en su propio rancho.
3. Competencia en razón del tiempo: Es el ‘cuándo’. Un funcionario puede ejercer sus facultades mientras esté en su cargo. Un intendente con mandato cumplido no puede firmar un decreto al día siguiente de dejar la oficina. A veces, la competencia se otorga por un plazo determinado, como en una intervención o una emergencia. Vencido el plazo, la competencia se esfuma.
4. Competencia en razón del grado: Es el ‘quién’ dentro de la jerarquía. En la pirámide administrativa, no todos los escalones tienen el mismo poder. Un director no puede tomar decisiones que le corresponden a un ministro, salvo que este último se las delegue expresamente. Es el respeto por el organigrama, esa estructura que supuestamente ordena el caos burocrático.
Estos cuatro elementos, juntos, forman la ‘cédula de identidad’ del poder de un órgano. Si falta uno solo de ellos, estamos ante un problema. Y no uno menor.
La incompetencia: el pecado original del acto administrativo
Cuando un órgano del Estado dicta un acto fuera de su cuadrado de competencia, comete lo que en la jerga se conoce como un vicio de incompetencia. Y este no es un errorcito subsanable, una mancha que sale con un poco de detergente legal. Es el vicio más grave que puede afectar a un acto administrativo. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549 es lapidaria al respecto. Su artículo 7, inciso a), establece como requisito esencial del acto administrativo el ‘ser dictado por autoridad competente’.
La consecuencia de esta falla es drástica: la nulidad absoluta e insanable del acto. ¿Qué significa esto? Que el acto es nulo desde su nacimiento, como si nunca hubiera existido. No produce efectos jurídicos válidos. Y lo más importante: no se puede ‘arreglar’. La administración no puede, tiempo después, decir ‘uy, me equivoqué, ahora lo ratifico y listo’. El acto nació muerto y no hay reanimación posible. Es un fantasma jurídico que puede tener apariencia de realidad –un papel, un sello, una firma– pero carece de toda sustancia legal.
Aquí reside una de las verdades más incómodas para el poder: su autoridad no emana de sus símbolos, sino de su conformidad con la ley. El ciudadano común tiende a intimidarse frente a una notificación con membrete oficial. Asume, de buena fe, que quien la envía sabe lo que hace y tiene el poder para hacerlo. La realidad, con una pila de expedientes que lo demuestran, es que la Administración a menudo actúa en piloto automático, excediendo sus facultades sin la menor reflexión. La incompetencia es la prueba de que el hábito no hace al monje, y el sello no hace a la autoridad.
Consejos para el ciudadano perplejo (y para la administración desmemoriada)
Frente a este panorama, que puede parecer desolador pero en realidad es una ventana de oportunidad, surgen dos caminos. El del administrado que recibe el acto viciado y el de la propia administración que lo emitió. Permítaseme, con algo de caradurez, dar consejos no solicitados a ambas partes.
Para el ciudadano notificado (también conocido como ‘la víctima’):
Lo primero es la calma. Recibir una intimación, una multa o una clausura es estresante. Pero antes de sumergirse en la defensa del fondo del asunto –’yo no hice eso’, ‘la norma es injusta’–, el primer análisis debe ser formal y casi quirúrgico. La pregunta clave es: ¿quién firma esto y tenía poder para hacerlo? Hay que dudar metódicamente. Pida el auto, agarre la notificación y revise el pie de la firma. ¿Es un Director General? ¿Un Subsecretario? ¿Un ente autárquico?
El siguiente paso es investigar. Busque la ley de creación de ese ministerio, la estructura orgánica de esa secretaría, el decreto que asigna las funciones. Suena a tarea de detective, y un poco lo es. Debe contrastar la materia del acto (por ejemplo, una regulación ambiental) con las funciones que la ley le asigna a ese funcionario específico. Si no coinciden, ¡bingo! Tiene en sus manos el argumento más sólido que existe: el vicio de incompetencia. Este planteo debe hacerse de inmediato en el primer recurso administrativo que presente (sea de reconsideración o jerárquico). Es un misil directo a la línea de flotación del acto. No discute los hechos, sino la autoridad misma del emisor. Y si la administración insiste en su error, ese será el caballo de batalla principal en un eventual juicio.
Para la Administración emisora (un recordatorio amistoso):
Sería una idea revolucionaria, casi disruptiva, que antes de emitir un acto, el funcionario se tomara cinco minutos para leer la normativa que define sus propias facultades. Un breve ejercicio de autoconciencia jurídica. Emitir actos nulos por incompetencia es el epítome de la ineficiencia. Es gastar recursos, tiempo y papel en construir algo que se derrumbará al primer soplido legal. Genera una expectativa en la propia administración que luego se frustra, y somete al ciudadano a un proceso inútil y desgastante. Es, en definitiva, un papelón institucional. Cada acto nulo por incompetencia es una pequeña confesión de desorden y una erosión a la confianza pública. La obsesión por ‘hacer’ no puede estar por encima del ‘poder hacer’. A veces, la mejor decisión administrativa es, simplemente, no hacer nada porque no corresponde.
El juego de la avocación y la delegación: cuando se prestan los poderes
El principio de la competencia es rígido, pero el derecho, en su infinita creatividad, ha inventado algunas válvulas de escape. Existen mecanismos que permiten ‘mover’ la competencia de un órgano a otro, pero, como era de esperar, también están estrictamente regulados. Los dos más importantes son la delegación y la avocación.
La delegación ocurre cuando un órgano superior, que tiene una determinada competencia, le ‘transfiere’ su ejercicio a un órgano inferior. Es como si el jefe le dijera a su empleado: ‘Resolvé vos este tema, que yo no llego’. Sin embargo, esto no puede ser un cheque en blanco. La Ley 19.549, en su artículo 3, exige que la delegación esté permitida por una norma, que sea sobre facultades específicas y que no se deleguen las atribuciones esenciales del órgano, aquellas que definen su rol principal. Por ejemplo, un ministro no podría delegar su facultad de refrendar los decretos del Presidente. Si la delegación no cumple estos requisitos, es inválida, y el acto dictado por el inferior será, nuevamente, nulo por incompetencia.
La avocación es el movimiento inverso. El superior le ‘quita’ un caso al inferior para resolverlo él mismo. Es el jefe diciendo: ‘Dejá, este tema es muy complicado, lo manejo yo’. La regla general es que la avocación es procedente, salvo que una norma expresamente diga que la competencia del inferior es exclusiva. Por ejemplo, si una ley establece que las decisiones de un tribunal de faltas específico son finales e irrecurribles en sede administrativa, el superior jerárquico no podría ‘avocarse’ y cambiar la decisión. Sería una intromisión ilegal en una competencia blindada por ley.
Estos mecanismos, que buscan dar agilidad y eficiencia a la gestión, a menudo se convierten en otra fuente de vicios. Delegaciones mal hechas, avocaciones prohibidas. Son herramientas delicadas que, en manos inexpertas o apresuradas, solo suman más capas de nulidad al procedimiento.
En última instancia, toda esta arquitectura legal sobre la competencia no es un mero formalismo para entretener abogados. Es la materialización del principio republicano de gobierno. Es el sistema que hemos diseñado para que el poder no sea una fuerza anónima y difusa, sino una serie de responsabilidades claras y acotadas. La competencia es el dique que contiene al océano del poder estatal. Y aunque a veces parezca una tarea titánica, es deber del ciudadano vigilar sus fisuras y recordarle al guardián del dique que su primera obligación es no provocar la inundación.
