Falta de Cooperación Interinstitucional: El Arte del Desentendimiento
El Principio de Coordinación: Un Ideal Teórico en la Práctica Cotidiana
La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549, en su primer artículo, nos regala un poema a la eficiencia. Establece que el procedimiento debe responder a los principios de celeridad, economía, sencillez y eficacia. Un decálogo de buenas intenciones que, leído desde la trinchera de un expediente, adquiere un matiz casi humorístico. El principio de ‘coordinación’, si bien no está escrito con esa palabra exacta, se desprende de forma inevitable de estos mandatos. ¿Cómo puede haber celeridad o eficacia si cada área de la administración funciona como un compartimento estanco, ignorando la existencia de las demás?
La Administración Pública es, en teoría, un sistema. Como el motor de un auto. Cada pieza debe cumplir su función en sintonía con las otras para que el vehículo avance. En la práctica administrativa, a menudo nos encontramos con un motor donde el carburador se niega a hablar con la bomba de nafta, y las bujías consideran que el encendido es un problema ajeno. El resultado es predecible: el auto no arranca, o lo hace a los tirones, consumiendo una cantidad de energía y paciencia desproporcionada para el trayecto recorrido. El ciudadano, por supuesto, es el que empuja.
Este ‘desajuste’ tiene un nombre técnico: vicio en el procedimiento. Cuando un organismo debe solicitar un informe a otro para poder decidir sobre un trámite (una pensión, una habilitación, una exención impositiva) y ese informe no llega, o llega tarde, o dice algo contradictorio con un tercer informe, el procedimiento se contamina. La decisión que se tome, si es que se toma, carecerá de la debida fundamentación. El acto administrativo final estará viciado porque se basó en un conocimiento parcial de la realidad, una realidad que el propio Estado tenía el deber de reconstruir íntegramente. El deber de coordinación no es una opción de buena voluntad, es una obligación legal impuesta por el principio de buena administración y el deber de eficacia.
La ‘No-Respuesta’ como Estrategia: Implicancias para el Administrado
Para el ciudadano común, el que inicia un trámite, la falta de cooperación se traduce en un laberinto de ventanillas y una colección de sellos. ‘Eso lo tiene que pedir en tal lado’, ‘nosotros no tenemos esa información, es competencia de X organismo’, ‘su expediente está a la espera de un informe de Z’. Frases que son la banda sonora de la burocracia. El administrado se ve forzado a un peregrinaje, a menudo sin un mapa claro, para conectar puntos que el Estado debería conectar por sí mismo.
Frente a esta parálisis, el derecho ofrece una herramienta modesta pero potente: el pronto despacho. Regulado en el artículo 10 de la LNPA, no es más que un escrito formal por el cual se le pide a la administración que, por favor, haga su trabajo. Se presenta una vez que han vencido los plazos ‘razonables’ para que el organismo decida. Si tras la presentación del pronto despacho, la administración sigue en silencio, ese silencio adquiere un valor jurídico: se considera una negativa. Se produce lo que se conoce como ‘silencio administrativo’. Esta negativa (ficticia, pero negativa al fin) es lo que abre la puerta a la instancia judicial. Es la llave que nos permite salir del limbo administrativo para que sea un juez quien revise el asunto.
El consejo para quien se encuentra atrapado en este bucle es, entonces, formalizar la parálisis. No basta con llamar por teléfono o quejarse en un mostrador. Hay que dejar constancia escrita. El pronto despacho es el primer paso. Si un organismo A alega que no puede resolver porque necesita un informe del organismo B, se debe presentar un pronto despacho en A y, si es necesario, una intimación formal a B para que emita el dichoso informe. Cada negativa, cada silencio, cada respuesta evasiva debe quedar documentada. Esas son las municiones para una eventual batalla legal. El objetivo es demostrar que la inacción no es del ciudadano, sino del propio Estado, que falla en su deber más básico: el de funcionar.
El Acusador: Navegando el Laberinto para Probar la Falta
Ahora, pongámonos del otro lado. No el del ciudadano que padece la inacción, sino el de quien necesita probar activamente esa falta de cooperación para fundar un reclamo. Pensemos en una empresa que compite en una licitación y pierde porque la comisión evaluadora no ponderó un informe técnico crucial que debía provenir de otra área, o en un sumario administrativo contra un agente público donde la defensa se basa en que no pudo actuar correctamente por falta de información de otro sector.
Probar una omisión es, por naturaleza, más complejo que probar una acción. ¿Cómo se demuestra que dos ministerios no se hablaron? La estrategia es construir un ‘expediente de la incomunicación’. Esto implica una labor casi detectivesca. Se deben enviar solicitudes formales de información (oficios, en la jerga) a todos los organismos involucrados, preguntando específicamente sobre sus intervenciones y las comunicaciones mantenidas entre sí. Cuando las respuestas son evasivas, contradictorias o, simplemente, no llegan, el rompecabezas de la desidia empieza a tomar forma.
La carga de la prueba, en estos casos, sufre una interesante inversión. Si bien el que alega un hecho debe probarlo, cuando se trata del funcionamiento interno del Estado, es la propia administración la que está en mejores condiciones de demostrar que actuó de forma diligente y coordinada. Si no puede hacerlo, se presume su culpa. La Ley 26.944 de Responsabilidad del Estado es clara: el Estado responde por el ‘funcionamiento irregular’ de sus servicios. Y no hay nada más irregular que un sistema diseñado para colaborar que, en la práctica, se dedica al boicot interno. La falta de cooperación deja de ser una excusa para convertirse en la causa directa del daño y, por ende, en el fundamento de la obligación de repararlo.
Verdades Incómodas: La Burocracia como Fin en Sí Misma
La reflexión final nos lleva a un lugar incómodo. Solemos atribuir estos fallos a la simple ineptitud, al ‘empleado que no tiene ganas’. Pero es una mirada ingenua. Con frecuencia, la falta de cooperación no es un bug del sistema, sino una característica deliberada. Es un mecanismo sofisticado para la dilución de la responsabilidad. Si una decisión es compleja o políticamente costosa, la mejor manera de no tomarla es crear un circuito de consultas interminables entre organismos que se pasan la responsabilidad como una papa caliente. ‘No fui yo, fue el otro’ es el escudo perfecto.
Además, la información es poder. Un organismo que retiene un dato clave o un informe técnico no solo entorpece un trámite; también resguarda su ‘quinta’, su parcela de influencia. Compartir información es ceder poder, y en la lógica feudal de cierta burocracia, eso es impensable. El sistema se retroalimenta. Se crean más normas, más comisiones interministeriales y más protocolos de actuación que, en lugar de agilizar, añaden nuevas capas de complejidad y nuevos puntos de veto. El objetivo ya no es resolver el problema del ciudadano, sino perpetuar el procedimiento como un fin en sí mismo. Es un quilombo perfectamente diseñado para parecer un accidente.
Esta patología sistémica ataca el corazón del debido proceso adjetivo, garantizado por el artículo 18 de nuestra Constitución Nacional. El derecho a una decisión fundada y a un trámite rápido se vuelve una farsa cuando la estructura misma del Estado está diseñada para impedirlo. El rol del abogado, en este escenario, es el de un traductor y un cartógrafo. Traducir el lenguaje críptico de la burocracia y trazar un mapa en un territorio diseñado para ser inexpugnable. Hay que ponerle mucha pila. Y la ironía más fina es que el mejor argumento para probar la disfuncionalidad del sistema es, precisamente, la montaña de escritos, oficios, pronto despachos y recursos que hay que presentar para obtener algo que, en un mundo razonable, debería haberse resuelto con un simple correo electrónico.
